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GRAND PARIS : Le PPP est mort, vive le PPP - Vers de nouvelles formes de partenariat public-privé

December 2, 2015

 

Mardi 1er décembre, un mois avant la création de la Métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016, la troisième rencontre du cycle sur le Grand Paris Aménagement s’est déroulée à l’Ecole Française du Barreau (EFB).

 

Thierry LAJOIE, PDG du Grand Paris Aménagement, nous a fait l’honneur de sa présence, sur l’invitation de Jean-Marc PEYRICAL, Maître de conférences à l’Université Paris-Sud, avocat et directeur de l’Institut de Droit Public des Affaires (IDPA).

 

Etaient également présents :

Jean-Louis SCARINGELLA, directeur de l'EFB

Antoine LATREILLE, doyen de l'université Paris-Sud

Patrice PINARD, Maire-adjoint de Clichy-la-Garenne, délégué du Grand Paris et Intercommunalité

Jacques GODRON, Président du Club des entreprises du Grand Paris

Laurent DANDRIEUX, Responsable Grands Projets, Cofely-Engie

Frédéric ROLIN, Professeur, Université Paris-Sud.

 

Monsieur le Préfet de la Région Ile-de-France a malheureusement décliné son intervention du fait des récents évènements.

 

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            Introduisant le colloque, Jean-Louis Scaringella a voulu souligner l’importance de la formation d’avocats aux compétences notamment économiques, dans le contexte du Grand Paris source de conventions entre l’aménageur et les opérateurs divers. Il a annoncé, pour la prochaine promotion de l'EFB du 5 janvier, le développement d'un parcours d'orientation "avocat public" afin de donner des compétences opérationnelles pour traiter de questions joignant des opérateurs privés à des opérations à caractère public.

 

            Le doyen Antoine Latreille a rappelé que le Grand Paris à l'Université "existe" depuis 40 ans avec le campus Orsay, puis le changement de dénomination Paris XI en Paris-Sud, université ancrée sur le territoire. Le projet Paris-Saclay est actuellement au sein d'une Communauté d'universités et d'établissements (COMUE), l'une des plus volontaires en termes de fédération d'énergies, de mutualisation d'enseignements et d'activités de recherche.

 

            Maître Peyrical, directeur de l’IDPA, a souhaité brièvement énoncer quelques points qui lui ont semblé importants dans le rapport remis par Thierry Lajoie, dans lequel sont formulées 25 propositions, à Mme Pinel, ministre du Logement, de l’Egalité des territoires et de la Ruralité :

- une nécessaire participation de l'État, le plus possible sous forme partenariale ;

- l’évocation d'un contrat d'intérêt national pour l'aménagement et le logement (CINal) ;

- la constitution d'une véritable « boîte à outils » (GIP, entreprises communes finales, SPL d'intérêt national, SEMOP).

- une gouvernance partagée entre tous les opérateurs, un renforcement des modes de partenariat sous la coordination de Grand Paris Aménagement.

Il a conclu sur le besoin de juristes qui créent et participent au Grand Paris.

 

            Reçu pour la troisième année consécutive à l’EFB, Thierry Lajoie nous a retracé succinctement l’histoire de l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). L’innovation ne va pas forcément de soi lorsque l’on sait que sa création date de 1962. Malgré l’intervention de la  décentralisation en 1982, puis le développement du droit de la concurrence notamment avec la mise en concurrence obligatoire des aménageurs à compter de 2005, l'AFTRP a continué son chemin selon 3 axes :

- d’une part, l’ingénierie foncière en étant premier opérateur foncier aussi bien en "gardiennant" un  certain nombre de terrains de l'État (emprises autoroutières, de collectivités), que de clients tiers (Etablissement Public Foncier d’Ile-de-France, établissements publics d’aménagement).

- d’autre part, l'habitat subsidiaire avec les Programmes de Rénovation Urbaine (PRU) difficiles dont le marché ne veut ou ne peut pas être l'acteur, copropriétés dégradées de Grigny à Clichy qui n'ont pas de bailleur pour leur propre avenir et deviennent le domaine de marchands de sommeil.

- enfin, et principalement, l'aménagement urbain, donnant à l'AFTRP depuis 2015 sa dénomination de "Grand Paris Aménagement", avec la particularité de prendre l'initiative au nom de l'État d'opérations d'aménagement et de pouvoir être saisi par les collectivités dans le cadre du droit de la concurrence. L’AFTRP/Grand Paris Aménagement est en effet un établissement public industriel et commercial (EPIC) devant  respecter l’égalité d’accès à la commande publique.

 

Une phase de croissance

 

            L’AFTRP est dans une phase de croissance du simple fait de sa propre performance : son portefeuille d'aménagement a été multiplié par six. Il y a aussi un mouvement de croissance interne supplémentaire par un certain nombre d'opérations d'aménagement, et un mouvement de croissance externe avec la réunion autour d'autres établissements publics : Plaine de France, Orly-Rungis-Seine-Amont (ORSA). Le résultat est une sorte de holding d'aménagement qui sera sûrement amener à doubler de taille dans les deux ans.

 

Le rapport de préfiguration remis officiellement au mois de septembre a donné lieu à un certain nombre de décisions du Premier ministre à l’issue du Comité interministériel du Grand Paris du 15 octobre dernier. Ces décisions impactent le dispositif juridique en ce qu'il crée de nouvelles opportunités d'interventions et de partenariats.

 

M. Lajoie a noté qu’il n'est pas toujours apprécié des régions françaises que l'Île-de-France soit le moteur. Pourtant, il y a un besoin d’aménager toujours davantage, dans les domaines des transports, du logement, du développement économique et de l’immobilier d'entreprise.

 

« Il n'est pas convenable qu'une région autour de 10 millions d'habitants vive avec plus d'un million de mal logés. »

 

Dans ce contexte, l'État a souhaité débloquer la production de logements et d'immobiliers d'entreprise peut-être plus que dans d'autres régions. Le manque des logements s’explique par de nombreux facteurs, notamment du fait de l'accroissement de population, des flux migratoires, du vieillissement de la population avec maintien au domicile, etc.

 

Les freins à la production de logements

 

            Le chiffre n'est pas atteint du fait d'éléments extrêmement divers : coût du foncier très important (environ 30% en très grand couronne, 40% en couronne, 50% à Paris même) ; coûts de construction les plus élevés d'Europe ; poids des délais et normes de procédure et ce malgré les réformes successives (un urbanisme de procédure plus que de projets) ; coût des équipements publics, dans un contexte de contrainte sur les ressources budgétaires ; réticence des populations.

Enfin, les freins électoraux, en toute pudeur, existent : pour être élu maire d'une ville de taille moyenne, il faut rassembler aujourd'hui 10% des inscrits. Dans ce contexte, il y a une réelle difficulté de faire des opérations d'aménagement. Le délitement démocratique est créateur de ralentissement.

 

Conscient d’un problème, le Gouvernement a invité à répondre aux compétitions de prérogatives entre l'État et les collectivités. L'État conserve la politique de l'aménagement, tandis que la collectivité a de son côté son PLU : l’enchevêtrement des compétences est évident. La région a son schéma directeur (SDRIF), et maintenant son Schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) ; les territoires leur contrat de développement territorial (CDT), etc., mais ce ne sont que des documents directeurs sans grande effectivité.

 

Il y a également une compétition dans l'investissement : l'investissement de État à la hauteur de plus de 10 milliards d'euros dans le Grand Paris Express doit avoir une contrepartie au niveau des territoires sur lesquels le projet se déroule sous la forme d’un retour sur investissement, d'où un problème d'équilibre et d'égalité territoriale.

 

Enfin, la question de la densité. Si la production diminue en Ile-de-France, c'est qu'il y a 25 ans de cela, 50% de la production immobilière était issue de la production de grandes opérations et 50% d'opérations diffuses ; aujourd'hui, on atteint 80% pour les opérations diffuses !

 

Pour Thierry Lajoie, l'État est pour ses raisons légitime à s'impliquer, mais il ne peut être seul. Il doit accompagner, soutenir les collectivités et se faire accompagner/soutenir par le secteur privé. Une collectivité qui ne viendrait accorder son concours à l'État mènerait tout projet à l'échec.

 

« …un État accompagnateur, subsidiaire, pour que le partenariat soit la règle et l'unilatéralité l'exception. »

 

Le Contrat d'Intérêt National (CINal) et autres formes de coopération

 

            Contrairement à la situation dans laquelle une collectivité organise une procédure avec mise en concurrence aux fins de désigner un aménageur et l’inviter à signer un contrat le liant à la collectivité, avec les droits et obligations des parties précisés, aucun dispositif contractuel n'existait lorsqu’un opérateur public de l'État tel que Grand Paris Aménagement intervenait. Il faudrait donc un contrat très opérationnel équivalent aux Traités de Concession d’Aménagement (TCA) dans l’aménagement concédé : ce contrat pourrait prendre la dénomination de Contrat d'Intérêt National (CINal).

 

Au delà du CINal, il faut qu'indépendamment du contrat les différents acteurs publics et privés puissent se mettre autour de la table : le Groupement d’Intérêt Public (GIP) est une piste. On se détache d'une forme institutionnelle pour arriver au partenariat public-privé (PPP).

 

L’idée d’une SEMOP État/collectivité a également émergé. Certes la SEMOP, société d'économie mixte à opération unique, existe déjà, mais le législateur l'avait limitée à l'initiative communale ou intercommunale. Une société commune de projet avec participation privée serait donc intéressante. Elle a été finalement prise en compte dans le discours du 15 octobre, malgré un amendement déjà présent à la loi NOTRe du 7 août 2015. La SEMOP devrait donc trouver sa place et sa pertinence.

 

Autre forme partenariale : la Société Publique Locale d’Aménagement d’Intérêt National (SPLA-IN), hybridation public-public. Même si les SPL / SPLA existent déjà avec l'application de l'exception in house, il n'y a pas forme de "double in house".

 

A minima, il faut changer la place de chaque acteur de l'acte de construire et d'aménager dans la chaîne de production à l'œuvre aujourd'hui. La dichotomie est celle d’un urbanisme de procédure s’opposant à un urbanisme de projet, négocié. Aujourd’hui, le processus normal est une collectivité qui organise un appel d'offres, avec toutes les procédures en cascade en découlant, ce qui permet de constater que le même projet à Pékin prend 2 ans, à Moscou 4 ans, à Londres 6 ans, et à Paris 12 ans. Il faut donc changer le séquencement, déplacer sur la chaîne de production chaque acteur pour optimiser et accélérer les projets.

 

« Qu'est-ce qui empêche une discussion en amont, avant toute mise en concurrence ? »

 

Workshop, atelier autour d'un projet ; le meilleur outil anti-spéculatif sera le partenariat entre les différentes sphères publiques et privées autour du projet.

 

Thierry Lajoie nous a enfin informé de la seule instruction qui lui a été donnée par le président de la République : le temps d'aménagement doit être divisé par deux en France, ce qui est impossible sans une participation du privé.

 

Répondant à une question posée sur l’origine de la restriction du recours à la SEMOP par les seules collectivités dans sa conception initiale, notre intervenant a expliqué que la création de la SPL s’était faite dans une optique trop strictement communautaire par la transposition de la directive : les collectivités auraient été les seules à pouvoir exercer un contrôle analogue à celui qu’elles exercent sur leurs propres services. Il nous a été fait rappel de l'affaire Commune de Marsannay-la-Côte [Conseil d’Etat, 6 novembre 2013, n° 365079] dans laquelle le juge a eu soin de préciser qu'il n'y a pas de situation « in house » lorsqu’une collectivité est seulement détentrice de 1% dans la participation et ne dispose pas d’un représentant propre au sein de son conseil d’administration ; le contrôle analogue n'est pas assuré.

A contrario, si à l'époque l'État était allé plus loin, il aurait été encore plus sévèrement sanctionné.

Mais la jurisprudence communautaire est intervenue depuis, qui, elle, commence à autoriser la variété des in house à partir du moment où elle est organisée dans les instances de l'entreprise.

 

« On doit identifier un porteur de projet, un leadership qui ne devrait pas être que public : collectivités certes, mais aussi opérateurs privés (PSA sur son terrain, Renault à Boulogne), opérateurs de service urbain sur un territoire. »

 

 

Le point de vue des entreprises

 

            En sa qualité de Président du Club des entreprises du Grand Paris, Jacques Godron nous a fait part de l’enthousiasme des entreprises au sujet de l’existence même de la métropole du Grand Paris.

 

Dès le départ, la vocation de la métropole du Grand Paris porte en elle une forme d'ambiguïté, ce qui transparaît dans les textes d'abord. Ainsi, dans les intentions de la mission de préfiguration, la métropole veut « jouer dans la cour des grands » en dessinant un objet urbain avec une population, un réseau de transport public, une place boursière, des sièges sociaux, des pôles d'innovation scientifiques, etc.

 

Dans la loi [NOTRe] en revanche, « la métropole du Grand Paris est constituée en vue de la définition et de la mise en œuvre d'actions métropolitaines afin d'améliorer le cadre de vie de ses habitants, de réduire les inégalités entre les territoires qui la composent, de développer un modèle urbain, social et économique durable, moyens d'une meilleure attractivité et compétitivité au bénéfice de l'ensemble du territoire national. » C’est une autre vision d'une métropole qui se préoccupe non pas principalement de la création de richesses, de valeurs, mais de leur répartition entre habitants.

 

L’idée n’est pas celle d’une opposition, mais de deux projets métropolitains concomitants que l'on doit avoir en tête.

 

Pour Jacques Godron, trois faits doivent être retenus lorsqu’il est question de l'aménagement d'une métropole :

  1. « On ne se décrète pas métropole, on est reconnu métropole par ses consœurs » : la qualité s'acquiert mais ne se décrète pas.

  2. « Les gens qui labellisent les métropoles sont une "classe créative", qui pense, réfléchit, innove et fait ». Les métropoles veulent et ont besoin de cette classe créative que l'on trouve à la Défense, à la Cité de la Musique, au Stade de France et rue de Charonne ; classe créative qui impose à la métropole une forme d'organisation spatiale très particulière : une forme verticale condensée.

  3. S'agissant de la périphérie, où commence t'elle et où s'arrête t'elle ?

 

Les conséquences de ces constatations sont pour notre intervenant les suivantes :

 

  1. Il faut être capable de penser au même endroit continuellement : les réglementations, normes, pratiques juridiques doivent s'adapter à cet objectif de "loge-activité" sans restriction horaire. La question fiscale doit aussi être pensée différemment : pense t’on les lieux en tant que logements, bureaux [deux catégories fiscales différemment imposées au sens du Code général des impôts] ?

  2. La gouvernance doit accepter l'idée que les lieux n'ont pas forcément une vocation mais plusieurs : l’objet de la mission ne devrait plus être seulement unique mais « bipolaire ».

  3. A partir d'un certain moment, la grande ville s'opposerait à la métropole et pourrait la freiner : l’arbitrage entre horizontal et vertical se pose quotidiennement lorsque l'on voit la ville s'agrandir ou la métropole s'élever.

  4. Qu'est ce qui peut être d'intérêt métropolitain lorsqu'on crée une métropole ? Il y aura une série de débats et questions interminables sur la pertinence de la déclaration d'intérêt métropolitain de certains objets juridiques.

  5. Quid du débat entre la compétence du logement et la compétence des transports ? Schématiquement, la localisation des emplois est encore les fait des entreprises. Néanmoins, si le monde économique choisit la meilleure localisation, il n'a pas la main pour déterminer les lieux de logement, pas plus que sur les moyens de transport. La question qui se pose est donc faut-il réunir les compétences dans les mêmes mains ?

 

« On peut néanmoins craindre que la métropole crée de la valeur par les problèmes qu'elle résoudra plutôt que par les bénéfices qu’elle apportera. »

 

Pour conclure son intervention, Jacques Godron nous a proposé deux idées.

 

« Jusqu'ici, on pensait que pour être pertinent, moteur, performant, il fallait créer des agglomérations. On est en train de basculer dans un univers inverse : on pariait sur les effets bénéfiques des agglomérations, alors que la création de valeur devrait venir des métropoles qui résoudrait les problèmes des agglomérations. Aujourd’hui, une métropole qui fonctionne est métropole qui partage et ne gaspille pas. On peut néanmoins craindre que la métropole crée de la valeur par les problèmes qu'elle résoudra plutôt que par les bénéfices qu’elle apportera. »

 

Et d’ajouter : « plus la métropole va se faire, plus on aura besoin de l'État : il y a besoin d'une régulation. »

 

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« La SEMOP pourrait être utilisée car le contrat de partenariat, à travers une société de projet, ne laissait pas participer les collectivités. »

 

            Ouvrant sa réflexion sur une succession de questions (« Gouvernance ? Incertitudes des projets ? Réflexion d'une approche globale ? Réactivité ? »), Laurent Dandrieux, responsable Grands Projets à Cofely-Engie, a complété ses interrogations en affirmant que les besoins publics ont tendance à évoluer avec une certaine complexité. L'entreprise est donc amenée à être de plus en plus en amont pour construire la réflexion de projets. Si le contrat de partenariat public-privé avait lancé une première démarche avec la possibilité de lancer des offres spontanées, manière d’inciter des entreprises à la réflexion avant le contrat, la SEMOP va un peu plus loin là-dessus.

 

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            Dans un exercice de style dont il a le secret, le professeur Rolin a bien voulu conclure et récapituler, en vingt-quatre points illustrant le « calendrier de l’Avent » du Grand Paris, cette conférence riche en enseignements.

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